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Subturma 10 no Divã da Psicanálise

Blog de Direito Administrativo. 2º Ano - Turma B, Subturma 10 (2016/2017).

Subturma 10 no Divã da Psicanálise

Blog de Direito Administrativo. 2º Ano - Turma B, Subturma 10 (2016/2017).

Revogação e Anulação Administrativa

  1. Introdução

Os efeitos jurídicos do ato administrativo podem ser extintos ou modificados de diversas maneiras.

Em certos casos os efeitos cessam imediatamente com a prática do ato: atos de execução instantânia, p. ex., ordem policial que manda avançar ou parar o trânsito, num cruzamento; noutros casos, os efeitos administrativos perduram no tempo, extinguindo-se com o passar deste: atos de ação continuada, p. ex., concessão de utilização privativa de um bem de domínio público ou a autorização dada pela Administração para a prática de um horário de laboração contínua numa empresa fabril; a certos atos aplica-se  um termo final ou condição resolutiva que, atingido o termo ou verificada a condição, cessam os seus efeitos, p. ex., concessão de uma bolsa de estudo durante um ano letivo. Para além destes casos, existe ainda a situação em que um órgão administrativo pratica atos expressamente destinados a extinguir os efeitos de um ato anterior – tanto cessando-os para o futuro, quanto destruindo-os desde o momento da prática do ato – é neste caso que nos encontramos perante as figuras da revogação e da anulação administrativa.

O novo CPA vem concretizar e aprofundar a distinção entre a revogação propriamente dita e a revogação anulatória, passando esta a ser designada por “anulação adminstrativa” (artigo 165º). As alterações introduzidas são, essencialmente inspiradas pela lei alemã do procedimento. No CPA de 1991 os artigos 140º e 141º delineavam o regime da revogação, baseado na distinção entre atos válidos e inválidos.

2. Revogação e Anulação Administrativa

Regime legal: 166º a 172º CPA

REVOGAÇÃO: (165º/1 CPA) é o ato que decide extinguir, por razões de mérito, conveniência ou oportunidade, no todo ou em parte, os efeitos de um ato administrativo anterior. Neste caso, o autor do ato revogatório exerce uma competência dispositiva idêntica à que está na origem do ato revogado, desenvolvendo uma função de administração ativa, com um sentido negativo, eliminando a disciplina do ato revogado, sem no entanto introduzir uma nova.

  • Fim prosseguido: melhor prossecução do interesse público atual, adequando a situação existente a novas exigências, sendo que a prática de atos revogatórios com vista à procecussão de outros fins, padece de desvio de poder. Outro fim previsto é a defesa da legalidade.
  • Fundamento: uma inconveniência fundada numa valoração administrativa (juízo de mérito), à luz do interesse público, sobre os efeitos atuais ou futuros de um ato anterior, sem qualquer avaliação da legalidade do ato. Admite-se também a imposição da revogação como uma sanção administrativa, isto é, uma revogação sancionatória de incumprimento de cláusulas, deveres ou obrigações que um ato primário tenha imposto a um particular.
  • Efeitos jurídicos: (171º/1, 1ª parte) - por regra, apenas produz efeitos para o futuro, é a chamada revogação ab-rogatória (típica da revogação) ou ex nunc (“desde agora”), todavia mas o autor da revogação pode, no próprio ato, atribuir-lhe eficácia retroativa, quando favorável aos interessados ou quando haja concordância expressa dos mesmos e não estejam em causa direitos ou interesses indisponíveis.

Efeitos jurídicos da revogação sancionatória: considera-se como princípio geral de Direito o de as sanções jurídicas em geral não terem efeitos retroativos, o que significa que este tipo de revogação apenas produzirá efeitos para o futuro – salvo se a lei dispuser de modo diferente.

ANULAÇÃO: (165º/2 CPA) é o ato administrativo que, fundado na invalidade de um ato anterior, se detina a destruir os seus efeitos. Aqui, o autor da anulação já exerce um poder de controlo, em vista da reposição da legalidade. 

  • Fim prosseguido: a reintegração da legalidade violada, eliminando um ato anulável da ordem jurídica.
  • Fundamento: invalidade que se pretende suprimir, reintegrando a ordem jurídica violada.
  • Efeitos jurídicos: (171º/3, 1ª parte) – salvo disposição em especial, reporta a sua eficácia ao momento da prática do ato anulado, destruindo todos os efeitos já produzidos no passado. Esta é a chamada anulação com eficácia retroativa (tipica da anulação) ou ex tunc (“desde então”). No entanto, o autor da anulação pode, na própria decisão, atribuir-lhe mera eficácia para o futuro, quando o ato se tenha tornado inimpugnável por via jurisdicional (171º/3 CPA). Tudo se passa como se o ato nunca tivesse existido.
  • Consequências: a anulação constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria caso o ato anulável não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido na sequência daquele ato (172º/1 CPA). Assim, a Administração terá poder para praticar atos dotados de eficácia retroativa, desde que não estejam envolvidas imposições prejudiciais aos destinatários do ato (172º/2 CPA).

Analisando as particularidades de cada uma destas figuras, percebe-se que uma anulação administrativa tem caráter mais duro e agravado, precisamente por interferir tanto com o futuro, quanto com o passado, o que claramente abala a confiança do público na Administração, bem como afeta o princípio da segurança jurídica.

A eficácia ab-rogatória ajusta-se aos casos em que o órgão administrativo competente tenha resolvido que um determinado ato anterior se tornou inconveniente ao interesse público; já a eficácia retroativa está reservada, por lei, para os casos de anulação administrativa respeitante a atos inválidos. Excecionalmente, a retroatividade pode ser utilizada para casos de inconveniência do ato, ao invés da invalidade. Isto acontece nos casos em que não tenha sido afetada a confiança pública na Administração, esses casos estão previstos na 2ª parte do nº1, do artigo 171º CPA – concordância expressa dos interessados ou a não afetação dos direitos ou interesses indisponíveis.

Esta diferença de regimes entende-se no sentido de se proteger e não ameaçar os legítimos interesses e expectativas fundadas dos particulares.

O efeito geral da extinção do ato anterior por uma destas vias, é o do desaparecimento dos respetivos efeitos jurídicos, sendo por isso, a revogação e a anulação integradas na categoria de atos secundários ou atos sobre atos, pois os seus efeitos não fazem sentido algum sem a existência de um “pré-ato”.

  • Conteúdo do ato de revogação ou de anulação: decisão da extinção dos efeitos jurídicos produzidos pelo ato revogado.
  • Objeto: o ato revogado ou anulado.

A anulação administrativa e a revogação são, elas mesmas, atos administrativos (165º CPA), sendo-lhes aplicável o regime jurídico dos atos administrativos.

3. Tipos

Existem dois critérios principais de destinção da espécie de revogação e de anulação administrativa, sendo estes o da:

  1. Iniciativa – repartido em dois tipos: i) espontâneas – que são denominadas revogação oficiosa e anulação oficiosa – pois são praticadas pelo órgão competente independentemente da solicitação de qualquer interessado; ii) provocadas – são fundamentadas num requerimento do interessado (reclamação ou recurso administrativo – 169º/1 CPA); e o do:
  2. Autor – efectuado por um de dois sujeitos: i) próprio autor do ato revogado ou anulado – no caso a revogação assume a designação de retratação; ii) órgão administrativo diferente – onde o ato anulatório ou revogatório é praticado pelo a) superior hierárquico do autor do ato anulado ou revogado em relação a atos de um subalterne (não se tratando de um ato de exlusividade do subalterne, no caso da revogação), ou b) pelo delegante ou subdelegado, respetivamente, ou ainda c) pelos órgãos com poderes de superintendência ou tutela administrativa, em relação a atos praticados por órgaos sujeitos a tais poderes (169º/2 a 5 CPA).

4. Atos insuscetíveis de revogação ou anulação administrativa

Existem atos insuscetíveis de revogação ou anulação administrativa porque, por um lado faltam os efeitos a extinguir ou a destruir, por outro lado, simplesmente porque a lei não o admite. Estes atos podem ser três:

  1. Atos nulos (166º/1, alínea a) CPA) – pois estes não estão, por natureza, aptos a produzir efeitos jurídicos;
  2. Atos cujos efeitos já tenham sido destruídos (166º/1, alíneas b) e c)) – nesta situação não há lugar a atos de anulação contenciosa nem de revogação com eficácia retroativa;
  3. Atos cujos efeitos tenham caducado ou se encontrem todos produzidos ou esgotados (166º/2 CPA) – nos atos com esta característica não pode haver revogação para o futuro, visto que já não se encontram a produzir efeitos, podem porém ser objeto de anulação e de revogação com eficácia retroativa, pois o que se pretende aqui é eliminar os efeitos já produzidos pelo ato e que ainda perdurem na ordem jurídica.

 5. Condicionalismos aplicáveis à revogação

Os condicionalismos referentes à revogação estão previstos no artigo 167º CPA. Esta norma não estabelece um regime único de revogação idêntico para todos os atos administrativos. A lei parece distinguir entre:

  1. atos livremente revogáveis (proémio do nº1);
  2. atos de revogação proibída (alíneas a) e c) do nº1);
  3. atos de revogação condicionada (alínea b) do nº1 e nº2).

 

  1. A regra geral extrai-se do nº1 do artigo 165º CPA, em articulação com as regras em matéria de iniciativa e competência do artigo 169º CPA: os atos administrativos, por norma, são livremente revogáveis, revogação essa que, não se fundando em ilegalidade mas em inconveniência, produz em princípio os efeitos apenas para o futuro (171º/1, 1ª parte). Esta regra subordina a Administração ao princípio constitucional da procecussão do interesse público. Apesar desta regra, ainda assim, o princípio da legalidade pode condicionar a livre revogabilidade do ato – se não se revogou uma ordem dirigida a A, também não se revogará a B, poderá contudo revogar-se simultâneamente as duas ordens.
  2. Existem situações em que o órgão Administrativo é sujeito à proibição de revogação, casos previstos no artigo 166º CPA, em que não sendo acatada a proibição, o ato revogatório padecerá de ilegalidade do seu conteúdo. Neste domínio são essencialmente duas situações a destacar:
    1. Não devem ser revogados atos que tenham sido praticados no exercício de poderes viculados ou em estrita obediência a uma imposição legal (167º/1, 1ª parte CPA), sob pena de revogação ilegal;
    2. Não podem ser revogados atos administrativos válidos de que resultem obrigações legais ou direitos irrenunciáveis (167º/1, 2ª parte CPA), também sob pena de prática de uma revogação ilegal.
  3. São também de revogação condicionada os atos constitutivos de direitos (direitos subjetivos ou interesses legalmente protegidos - 167º/3 CPA). Embora exista a possibilidade de revogação deste tipo de atos, por respeito do princípio geral da segurança jurídica e da proteção da confiança, só são revogáveis verificadas determinadas situações (167º/2 CPA):
    1. Quando desfavoráveis aos interesses dos seus destinatários (alínea a));
    2. Quando haja uma concordância geral dos interessados sobre a revogação do ato (alínea b));
    3. Existindo uma reserva de revogação (alínea d) e 149º/1 CPA), em caso desta, o destinatário sabe à partida que a vantagem atribuída tem um caráter precário.Tal cláusula tem como finalidade evitar a formação de expectativas que a Administração não tenciona realizar;
    4. Perante situações de garantia de prevalência do interesse público – aqui até se pode gerar uma certa confiança legítima, porém ponderadas as vantagens para o interesse público e os inconvenientes para os interesses privados, o primeiro deve prevalecer;
    5. Quando haja fundamento na superveniência de conhecimentos técnicos e científicos ou em alteração objetiva das circunstâncias de facto, em face das quais, num ou noutro caso, não poderiam ter sido praticados (alínea c)).

Os beneficiários de boa-fé do ato revogado têm direito a ser indemnizados, nos termos do regime geral aplicável às situações de indemnização pelo sacrifício, mas quando a afetação do direito, pela sua gravidade ou intensidade, elimine ou restrinja o conteúdo essencial desse direito, o beneficiário de boa-fé do ato revogado tem direito a uma indemnização correspondente ao valor económico do direito eliminado ou da parte do direito que tiver sido restringida (167.º/4, 5 e 6 CPA).

 

 6. Condicionalismos aplicáveis à anulação

Os condicionalismos aplicáveis à anulação administrativa vêm previstos no artigo 168º CPA, e consistem, essencialmente nos prazos, cabendo aqui uma distinção entre os vários tipos de atos administrativos. Assim sendo:

  1. Generalidade de atos administrativos, ou seja, atos não constititivos de direitos: 168º/1 CPA – neste caso, os atos podem ser objeto de anulação administrativa no prazo de seis meses, tendo que ser determinado o momento em que a Administração toma conhecimento da ilegalidade do ato e da respetiva causa, desde que o ato anulável não tenha sido praticado há mais de cinco anos;
  2. Atos constitutivos de direitos:
    1. Prazo geral – um ano a contar da data da respetiva emissão (168º/2 CPA);
    2. Prazo especial – salvo a lei ou o Direito da União Europeia prescreverem prazos diferentes, a anulação administrativa deve ser feita no prazo de cinco anos a contar da data da respetiva emissão, nas seguintes circunstâncias (168º/4 CPA):
      1. Quando o respetivo beneficiário tenha utilizado artifício fraudulento com vista à obtenção da sua prática;
      2. Apenas com eficácia para o futuro, quando se trate de atos relativos à obtenção de prestações periódicas, no âmbito de uma relação continuada;
  • Quando se trate de atos de conteúdo pecuniário cuja legalidade, nos termos da lei aplicável, possa ser objeto de fiscalização administrativa para além do prazo de um ano, com imposição de restituição das quantias indevidamente recebidas.

O nº6 do artigo 168º contém prevista a tutela da confiança legítima dos beneficiários, atribuindo a estes o direito de serem indemnizados por danos anormais que sofram em consequência da anulação, sempre que esteja em causa o desconhecimento sem culpa da invalidade e tenham auferido da posição de vantagem atribuído pelo ato.

 

7. Competêcias para a revogação e para a anulação administrativa e seus fundamentos

Esta matéria tem previsão legal no artigo 169º CPA:

1. O Autor do ato (nº2 e 3) – quanto à revogação, o autor tem habilidade legal para decidir, conforme entenda melhor, em relação ao caso em concreto; quanto à anulação, este tem o poder de autocontrolo da legalidade associado ao exercício da competência, isto é, quem pratica o ato administrativo, está obrigado a controlar a legalidade do seu exercício.

Coloca-se aqui a questão de saber quem tem competência revogatória ou anulatória em casos de prática do ato por órgão incompetente: (nº6) os atos administrativos praticados por órgão incompetente podem ser objeto de anulação administrativa praticados pelo órgão competente para a sua prática; porém não podem ser por este revogados, pois o dever de anular atos ilegais não inclui o poder de os revogar por motivos de mérito.

2. O Superior hierárquico (nº1 do artigo 169º e 197º/1 CPA) - seguido ao autor do ato, é competente para a sua anulação ou revogação, o superior hierárquico, que apenas fica impedido de o exercer em situações de atos de competência exclusiva do subalterne. Tal pode resultar da avocação do próprio superior hierárquico ou da interposição de recurso hierárquico por parte do interessado;

3. O delegante ou subdelegante (nº4) – relativamente aos atos praticados pelo delegado ou pelo subdelegado, no âmbito dos poderes cujo exercício lhes foi transferido. No caso, ao existir uma delegação de poderes, a relação hierárquica como que “paralisa” e, o subalterne passa a poder atuar no lugar do superior delegante – “quem pode o mais pode o menos”. Naturalmente, o delegado não pode, no exercício dos poderes que são objeto da delegação, revogar ou anular atos praticados pelo delegante na mesma matéria em momento posterior à delegação.

4. O órgão com poderes de superintendência ou tutela (nº5) – em princípio, este órgão não possui poderes de revogação ou anulação, tal só acontecerá, a título excecional, caso seja expressamente prevista essa competêencia no elenco dos poderes de superintendência ou tutela administrativa.

 

8.Obrigatoriedade da anulação dos atos administrativos

Discute-se na doutria se existe um dever jurídico de anulação administrativa ou se este é um poder discricionário, meramente facultativo.

Durante muitos anos defendeu-se a não existência desse dever de revogar. Contudo, hoje em dia inclina-se mais para a situação de obrigatoriedade, sendo este um poder vinculado.

  • Primeiramente, por força do princípio da legalidade ou por um dever de justiça, a Adminsitração tem o dever de anular os atos que considere ilegais, atos estes apreciados em sede de reclamação, de recurso hierárquico e rceurso hierárquico impróprio ou de recurso tutelar. Isto porque, nas situações referidas, entra em jogo um direito constitucional do interessado de obter uma decisão justa (52º/1 CRP).
  • Seguidamente, nos casos em que a Administração se apercebe, por si mesma ou por denúncia de alguém, de que praticou um ato ilegal, esta tem o dever “ex officio” de o anular.
  • Também, a própria lei consagra um dever de anulação administrativa em determinados casos (168º/7).
  • Por fim, em situação de existência de fundamento legal para a prática de revogação sancionatória, deve considerar-se sempre obrigatória, pois dar o direito à Administração de não aplicar sanções, com o propósito de se fazer cumprir as normas jurídicas, equivale a permitir ao Poder Executivo incumprir as normas emanadas do Poder Legislativo. Bem como, nos casos de prática de um ato administrativo favorável a um certo particular, com imposição de encargos para o seu destinatário, significa que a vantagem conferida realiza o interesse público apenas se o particular beneficiário cumprir os deveres que o ato administrativo lhe impõe. Tudo isto, para se evitar que se criem situações de desvio do poder superviniente, ou mesmo um crime de corrupção.

 

9.Natureza jurídica da revogação e da anulação administrativa

Há certos autores que consideram que a revogação ou a anulação administrativa são essencialmente atos de natureza negativa ou destruitiva – através deles, o órgão administrativo extingue os efeitos de um ato anterior, eliminando da ordem jurídica uma determinada decisão. Apenas um órgão com competência dispositiva poderá acrescentar à revogação ou à anulação uma nova decisão sobre o mesmo caso concreto (173º e 172º/1 e 2 CPA), porém, esta já será uma nova configuração de um ato administrativo, diferente da revogação ou anulação administrativa sendo, por isso, um novo ato.

Outros autores entendem os dois atos como de natureza positiva ou construtiva, através dos quais se substitui certa decisão por outro, ao contrário da primeira teoria enunciada. Esta corrente atribui o efeito represtinatório à revogação ou à anulação, fundamentando com a previsão legal do nº4 do artigo 171º CPA.

 

Bibliografia:

AMARAL, Diogo Freitas do, "Curso de Direito Administrativo", volume II, 3ª edição, Almedina, Coimbra, 2013

ALMEIDA, Mário Arosos de, "Teoria Geral do Direito Administrativo - O Novo Regime do Código de Procedimento Administrativo", Almedina, Coimbra, 3ª edição, 2015

OTERO, Paulo, "Manual de Direito Administrativo", vol. I, Almedina, Coimbra, 2016

 

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